日本 経済

【4月25日の国会】国家戦略特区。農地をいかに守るか。

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25日、国会の衆議院では地方創生・農林水産連合審査会が開かれ、「国家戦略特別区域法の一部を改正する法律案」が議題となった。医療・観光・農業のそれぞれの分野で新たな規制の特例が盛り込まれている法律案であるが、本記事では特に、企業による農地取得の特例についての議論を、民進党・宮崎岳志議員の質疑とそれに対する答弁を中心に見ていきたい。

 

農地は本当に守られるかが焦点

審査会では主に、自家用自動車による有償運送と企業による農地取得について質疑がなされた。

自家用自動車による有償運送は、主に過疎地域での活用が期待され、主として観光客を対象とした制度とされている。

また、企業による農地取得は、担い手不足や耕作放棄地等の解消を図ろうとするものであり、今回の改正によって農地所有適格法人以外の法人にも農地の取得を認められることになる。その際、企業が不適正な利用をした場合には当該自治体への移転がなされることが要件として挙げられている。

冒頭に質疑を行った自由民主党・古川康議員は、自家用自動車による有償運送について、その運送主体と責任主体を尋ねた。それに対し政府は、運営主体は市町村、NPO法人等の非営利団体を想定しており、責任もそれらの運送主体であると答弁した。

民進党・福島伸享議員は、企業が取得した農地を市町村が買い戻せるとしていても、首長の交代等で買い戻しが行われなくなる可能性を指摘。また、仮に市町村が買い戻し、所有権が市町村に移転したとしても、現状で耕作放棄地に対応できていないことから、市町村が農地を適正に管理していくのは難しいとの指摘もあった。

民進党・宮崎議員は、質疑の冒頭で、エコノミー症候群防止のための簡易ベッド提供など、被災地支援の対応に当たっている政府に感謝の言葉を述べた後、企業による農地取得に伴う様々なリスクについて質疑を行った。以下は、宮崎議員の質疑とその答弁の抜粋。

 

 

今回はあくまでも実験的な取り組み

民進党・宮崎議員:

さて、質問に入ります。国家戦略特区改正法の審議であります。まず一点、私は地方創生の所属でございますので、普段質問する機会のない、森山農林水産大臣に質問したいんですが、まず先ほどの樋口委員の質問とも重なるとこもありますが、今回の制度、日本全国で認めるわけではないと。そして、特区の中のさらにごく一部で認めるということですが、この認める条件というのはどのような地域の土地であるのかと。具体的な地名というわけじゃなくて、どういう条件の土地であるのかということについて、お教え願いたい。

加えて、結局今回の法案で問題になってるのは、特に焦点となっていますのは、株式会社の土地保有、自家用自動車による有償運送、そして薬剤師による遠隔服薬指導の3点かと思います。これらは全て、もともと地方創生の観点から出てきたものではない。これらは、規制改革会議や産業競争力会議で、全国展開をしてほしいという意見が最初にあがったと。そして、それに対して、それはできないという反対論もあった。そんな中で今回、特区という形で持ち込まれてきたということですから、そもそも地方創生というのが、主眼ではなかったというふうに思うんですね。そういった意味では、森山大臣にもう一点お伺いしたいのは、今回の解禁というものを、蟻の一穴、突破口として、これを全国的に進めていこうというおつもりなのか。いやいや、そういうことについては極めて慎重であらねばならないというお立場なのか。どちらなのか、この点についてお教え願えますでしょうか。

 

森山農林水産大臣:

宮崎議員にお答えいたします。今回の特区法案における、企業の農地使用を認める特例でございますが、一つは、農地等の効率的な利用を図る上で、農業の担い手が著しく不足していること。もう一つが、耕作の目的に供されていない農地等その他その効率的な利用を図る必要がある農地等の面積が著しく増加する恐れがあること、のいずれの要件にも該当するものとして、政令で指定する地方公共団体のみに適用することとしております。

このように、今回の法案では、国家戦略特区の中でも、一定の要件を満たす地方公共団体に限定をし、また期間も5年間に限定をして、企業の農地の所有を認める試験的な事業を行うこととしたところであります。法案が成立をいたしましても、5年間の期間が経過した後は、この特例はなくなるわけでございますので、その後の取り扱いについては現時点では何も決まっておりませんが、その後のことにつきましては、国会でご審議をいただくということになると思います。

 

民進党・宮崎議員:

例えば、担い手が著しく不足しているとか、あるいは耕作放棄地が多いというのは、どれぐらいの規模のものを指すのかということが、私にはよくわからないんですね。どこらへんまでがそういう条件に当てはまるのか、そういうことの何らかの基準があるんでしょうか。日本全国のどれぐらいが当てはまるとか。

 

奥原農林水産省経営局長:

この点につきましては、特に数値の基準を決めてるわけではございません。特区の中で、この特例でやりたいということで手が挙がってきた時に、その地域の中の担い手が不足してるかどうかということ、それから耕作放棄地がこのままでは増えてしまうかどうか、そのことをきちんと判断をさせていただいて、政府全体で議論した上で、政令でその地域を指定すると、こういう考え方でございます。

 

民進党・宮崎議員:

もう1回大臣にお尋ねしたいんですが、今後のことについては国会が決める、それは当たり前のことだと思うんです。ただ、過日、農地所有適格法人の制度を発足して、まだそれほど間が経っておりません。つまり、解禁したばっかりなんですよね。そうすると普通は、この何年間か様子を見て、それでもこれでは足りないんだということであれば次のステップにいくっていうならわかるんですが、まだまだ全然始まったばっかりで、なんでこういうふうにやってるんだろうなという、私は疑問を持ってるんですね。そんなことするんだったら最初から、今回の農地所有適格法人の要件を緩めればよかったじゃないかと。そういう意味で、私はこれを拡大するのは総じて賛成はできないんですけれども、とういうのは、農地所有適格法人の今の仕組みであっても、本気で農業をやる人であれば、ある意味十分な基準が整っているんじゃないかと。逆に言うとこれを使いたくないという人は、農業じゃなくて土地の転売とか開発とか、別の趣旨があるんじゃないかと疑ってしまうところもあるんです。それについて大臣、もう一言踏み込んで、今後この制度を使って、これが社会実験として成功すればドンと広げていこうということなのか、そうではないのか、その点についてお答え願えますか。

 

森山農林水産大臣:

お答えいたします。今回は試験的に実施するものでございますので、今後の検討の参考になるのではないかという考え方で、実施をしようとしているものでございます。

 

民進党・宮崎議員:

私は大臣にはもうちょっと踏み込んだ答えを期待したんですが、なかなか難しいということも理解をいたしました。普通であれば、特区で実験をして、成功すれば本格導入するというのが通常のレールだと思うんですよね。そういうレールに乗っているということでよろしいんですか。

 

森山農林水産大臣:

農地の問題というのは、我が国の農林業の大変基本的な課題でございますので、今までも企業の農地所有につきましては、色んな対応をして参りましたし、また、リースの問題につきましても、色んな対応がなされてきております。今回はあくまでも、実験的にやらせていただき、それを一つの参考にしてみたいというのが本音でございまして、次を見通してやっているという段階ではないと考えております。

 

 

所有権の取得で安定的な経営を。ニーズの存在は微妙。

民進党・宮崎議員:

実は同じ質問を、前回の委員会でもしております。その時はお答えになったのが、加藤大臣政務官だったと思うので、なかなか立場上も言えることに限りがあるのかなと思ったのですが、その時に私は、本気で農業に参入しようと思うのなら、今の農地所有適格法人の資格を満たすことは、必ずしも難しいことではないと。確かに、上場企業はできませんけれども、子会社を作ってそこの役員に農地提供者とかを入れてやればいいだけの話ですから、これは基本的にはできるんですね。前の仕組みよりは相当作りやすくなったんだろうというふうに思うんですね。ところがそれも嫌だということになると、この人たちは本当に農業をやるつもりがあるのかなと疑わざるを得ないわけであります。

なぜ、リースでなくて、買わなきゃいけないのかということをいくつか私も頭の中でシミュレートしてみたんですが、例えば、農地を転用して転売をしようだとか、あるいは節税対策で黒字が出ちゃったからそれを埋めるのに土地を買うというようなことに使うだとか、あるいは将来的な規制の緩和とか線引きの変更とか地目の変更とかを見越して買っておくとか、開発を見越して青田買いしとくとか、そういうことがやっぱり浮かんで、なんかこれを持たなきゃならない必然性っていうのが浮かんでこないんです。どういうニーズがあるんですかというふうに加藤大臣政務官に聞いたら、そのニーズというものは、具体的なものは把握してなくて、この制度をやりながらニーズがあるかどうかを調べていくんですというようなことを言われたんですが、そんなことはやっぱり制度としてありえないわけですよね。普通は、どういう立法事実と言いますか、どういう具体的な問題点があるのかと。それを集めていって政策に落とし込むわけですから、その順序が逆になるというのも変な話だと。農水はやっぱりそのニーズについては持ってないという話だったんです。この法律作ってるのは内閣府ですから、事前のレクで内閣府の方にはどうも、そういうものがあるようだということでありましたので、石破大臣の方から、この法律が通って、リースでなくて所有にするということについて、どういうニーズがあるのか、具体的にわかりやすくお教え願いたいです。よろしくお願いします。

 

石破地方創生担当大臣:

ニーズといたしまして、提案者・主体数・内容ということでお答えをいたしますと、25年から27年の3年度にかけて実施をいたしました国家戦略特区の提案募集におきまして、農業生産法人の要件緩和に関する提案は、20件、18主体ということになっております。そのうち出資要件の緩和に関するもの、役員要件の緩和に関するもの、事業要件の緩和に関するもの、というふうに大別をされるというふうに承知をいたしているところでございます。

 

民進党・宮崎議員:

そういうことじゃなくて、具体的に聞きたいんですよ。なぜリースではなくて、土地を持たないといけないのか。あるいは、なぜ2分の1農業関係者を入れるのがダメで、もっと農業関係者が少なくなくてはいけないのかと。具体的に、こういうことをやろうとしたんだけども、こういう規制があってできない、困った。だから解放してくれと。こういう話ならわかるんですが、試してみれば問題点明らかになってくるでしょうみたいな今の話だと、やっぱりなかなか納得し難いところがあります。もう一つお願いします。

 

石破地方創生担当大臣:

リースではダメで、所有権でなければならないということは一体どういう場合なのだろうかというのは、随分私どもでも議論をいたしたところでございます。リースの場合に、契約期間というもの、これは仕組みの上では50年が最長ということになっておるわけでございますが、実態を見ると50年でリースというのはほとんど聞いたことがないということになるわけですね。農業経営基盤強化促進法によります賃借権の設定期間、平成24年度のデータでございますが、1年未満が1.7%、1年から6年が52.2%、6年から10年が22.5%というようなことであって、なかなか長期にわたって、安定的にリースによって農地が使用できるという実態にはないのではないかということ。ここには一々手続きが必要であります。

あるいは、これ契約自由の原則でございますので、契約を変更いたします場合には、賃借料を変えますというような、契約内容の変更というのが随伴することは当然考えられるわけであります。また、10年以上の期間の定めがある賃貸借である場合、あるいは賃借人自ら耕作することにした場合には、貸し手である農家の側、借り手じゃないです、貸し手である農家の側から解約されるというようなリスクも当然存在をいたしているわけでございます。これは農地法18条、19条等々に定めがございますが、結局ニーズとして、やはり安定的に使いたいのだと。そこが、穿った見方をすれば、安定的というのは、転売しちゃうんじゃないのとか、用途変更しちゃうんじゃないのとかいうことになるんですけど、むしろ安定的に農地を保有することによって、色々な造作等々をやっていきたいというのもあるのではないか。その時に、いやいやリースの期間が来たので、そういうわけにはいきませんよということになった場合に、それは安定的な経営というのが阻害をされるということが当然生じうるのではないだろうかということでございます。ですから、所有権というものは、そのリースでカバーできない部分をカバーできるというふうに思っております。ただ所有権は絶対であるので、どのようにしようと所有権を取得した者の勝手であるということにならないように、詳細な規定を設けまして、そういうような農地が農地として使われないような、そういう懸念を最大限払拭するべく、努めて提案を申し上げているものでございます。

 

民進党・宮崎議員:

今の大臣のお答え、やっぱりニーズではないですよね。そういう要望が来てるんで、色々内閣府で大臣も含めて頭を悩ませて考えた結果、こういう欠点もあるのかなということであって、具体的に農業をやろうとしている人、あるいは現にやってる人からこういう希望が来たっていう話が最後まで出てこないなという感覚を得てしまいます。

 

 

地方公共団体が責任を持って企業と契約

民進党・宮崎議員:

今回の仕組みについて、懸念がもう一つありますのは、株式会社が農地を買いましたと。そして、農業やらなくなったらそれを返すと。地方公共団体が再度買い取ると。こういう仕組みになっております。そして、その時に、株式会社が農地を買ったという時に、農地以外の用途にしてはいかんよと。これはわかりますが、一つは、他の農業者とか、他の農協とか、他の農地所有適格法人等に転売することが、今回のスキームではできるのかどうか。これを一点伺いたい。

株式会社が持った土地を市町村が買い戻すという時の価格、買い戻し価格はどうやって決定されるんでしょうか。周辺の地価が上昇したり、あるいは買った株式会社自体が破産してしまったと。破産管財人が入ってそれを分配する時に、それなりに高い値段で債権者に分配しなきゃなんないから、こんな値段では、買った時の値段より値上がりしてるんだから元の値段では売れないよと。こういうことだってあるかもしれません。あるいは経営者が交代してしまったということも、株式会社ですから当然あり得ます。そういった時に取得時より高い値段での買取っていうのを求められる可能性ってあると思うんですが、そういう場合はどのように対応するのか、お答え願えますでしょうか。

 

奥原農林水産省経営局長:

今回の国家戦略特区の農地法の特例につきましては、まず企業が地方公共団体から所有権を取得する場合に限定をしておりまして、その上で、その企業が農地を適正に利用していない場合、この場合にはその農地の所有権を、企業から当該地方公共団体に移転する旨の書面契約を締結していただくと。これが要件になっております。このために、企業が自分で農地を利用しないで転売をするような行為は、この農地を適正に利用していない場合、これに該当することになりますので、企業から地方公共団体の方に、農地の所有権を移転すると、こういうことになるわけでございます。それから、その時の対価でございますけれども、法案の中では特段のルールは決めておりませんけれども、そこはこの地方公共団体と企業の間の契約の中できちんと整理をしていただくと、こういう考え方でございます。この時の対価の水準によっては、地方公共団体が不利益を被るということも当然ありえますので、この特例措置を採用しようという地方公共団体としては、慎重にかつ責任を持って検討していただくということになると考えております。

 

民進党・宮崎議員:

つまり何も決めてないということですよね。土地は市町村が買い戻すことができるとは言っているけども、それがいくらで買い戻すということについては決めないと。契約の時に各々の市町村で考えて、お好きにおやりくださいと。こういう話であります。そして、もちろん、株式会社の経営者がちゃんとした人で、その会社が健全に存続しているなら問題ないと思いますけれども、先ほど言ったように、その株式会社の経営者が悪意があるかもしれない。あるいはその会社が破綻してしまうかもしれない。あるいは会社自体が買収されてしまうかもしれない。そういった時に、値段を定めないということで、買い戻すことができるということであっても、問題を防げるのかということは、私は大いに問題だと思います。

そして、もう一つ似たようなことで伺いたいんですが、株式会社が農地を取得しました。そこに、先程来話題になりました、産業廃棄物が例えば投棄をされると。あるいは、洪水とか土石流みたいなものが起こって、土地そのものが、農地の形状をなさなくなってしまったということもあり得ますよね。例えばえぐれてしまったとか。そういうこともあり得ますね。それから、違法かもしれませんけれども、構造物が建築されてしまったと。そして、原状を留めなくなってしまったと。市町村に、簿価で、つまり企業が買った価格で引き取れという話になった時に、市町村の買い戻し価格っていうのはどうなるんですか。やっぱり市町村の側でもっと安い値段を指定できるということになるのか。あるいは、株式会社が破綻したとか、資力がない、原状回復する能力がない。その土地を無茶苦茶にしてしまったけれども、原状回復する能力がない。そういう時は、それも原価で引き取って、市町村が自分のところの負担で元に戻せという話になるんでしょうか。これ大臣お願いできますか。

 

森山農林水産大臣:

宮崎議員にお答えいたしますが、まず、今回の国家戦略特区における農地所有の特例は、企業が地方公共団体から所有権を取得する場合に限定しております。また、当該の企業が農地を適正に利用していない場合には、農地の所有権を企業から当該地方公共団体に移転する旨の書面契約を、企業と地方公共団体の間で締結していることを要件としております。この2つの要件がまずあるということをご理解いただきたいと思います。この契約に基づきまして企業から地方公共団体に所有権を移転する場合の対価については、法案においては特例のルールは決めておらず、地方公共団体から企業に売り渡す際の契約に規定をされることになるだろうというふうに考えます。

また、原状回復責任も、契約書にあらかじめ定めておくべきものと考えておりますが、株式会社が破産したり、資力がない場合には、実際上、市町村が原状回復を行うこともあり得るわけでございます。このため、こうした点も含めて地方公共団体においては、契約の内容を慎重に検討していただくということが、大事なことであるというふうに考えております。

また、被災で農地の原状が変わってしまった場合はどうなるかということでございますが、一時的に農地として利用できなくなるにすぎず、災害復旧などがなされれば再び農地として利用することが可能となることから、そのことをもって直ちに地方公共団体に農地の所有権が移転をされるということにはならないのであろうと思っております。いずれにいたしましても、地方公共団体との契約になりますので、地方公共団体が責任を持って契約等については慎重な対応をしていただきたく思っているところでございます。

 

民進党・宮崎議員:

そうすると、結局、何かあった時には地方公共団体が買い取れるよ、という仕組みにはなっておりますが、その中身は、本当に民民の契約として、民間対民間の契約として、そういうふうになっているというだけの話であって、なんらかの特別な優遇が地方公共団体側にもたらされるわけではないということになります。そうすると、先ほど言ったように、株式会社の経営者が悪意があることもある。あるいは会社が破綻することもある。会社自体が買収されることもある。その時に発生する様々な問題は、全て、その地方公共団体が自分のところのリスクでやってくださいと。こういう話になっている。しかも、これ最初の5年間だけじゃないんですよね。この5年間に取得した農地は、その後永遠に持ち続けることができるんですよね。そうすると、私は今の話を聞いて、何も想定はしてなかったんだなと思ったんですが、やっぱり最初の5年間何もなくても、10年、20年、30年、その農地を持ち続ければ色んなことが起こり得るというふうに思いますので、その点はかなりの問題が発生するんじゃないかというふうに思っております。

 

 

この後、自家用自動車による観光客等の有償運送に関して、1日のみの大臣認定講習だけでは不十分なため、2種免許の取得を義務付けるべきとの考えを示し、質疑を終えた。

 

衆議院インターネット中継より)

 

 

質疑の中で指摘されたように、そもそも農地取得のニーズはあるのか、また、目的である農地の保護は本当に達成されるのかという部分は、試験的な取り組みとはいえ、今後さらに調査を進めるべき部分であろう。

また、宮崎議員が指摘したように、実は4月1日に農地法を改正する法律が施行されており、構成員・議決権要件や役員要件など、法人が農地を所有するための要件が緩和されている。これらの要件も含めて、耕作放棄地の解消のためには、どの程度まで規制緩和を行うべきかというのは今後も議論していく必要があるだろう。

TPPの議論とも合わせて、転換点にさしかかっている農業政策は継続的に注視していきたい。

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